Naar een minimumbelastingtarief

Wat lange tijd onmogelijk leek, gebeurde dan toch in 2021: mondiale overeenstemming over een wereldwijde belastinghervorming langs de lijnen van het tweepijlerproject (BEPS 2.0) van de OESO, waarbij pijler 1 ziet op een herverdeling van heffingsrechten door nieuwe winsttoerekeningsregels en pijler 2 op een wereldwijd minimumbelastingtarief. Met 137 landen aan boord, sloot de OESO op 20 december het jaar 2021 af met de publicatie van modelregels voor de implementatie van pijler 2. Amper twee dagen later, op 22 december 2021, volgde de reactie van de Europese Commissie: een richtlijnvoorstel voor de EU-invoering van de mondiaal afgesproken minimumwinstbelasting van 15%. Met dit snelle handelen neemt de Commissie een voortrekkersrol bij de wereldwijde uitrol van dit nieuwe effectieve belastingtarief voor multinationals met een jaaromzet van minimaal € 750 miljoen.

EU-proof?

De OESO-modelregels en het Pijler 2-richtlijnvoorstel zijn nagenoeg gelijk. Dat legt De Wilde, hoogleraar Internationaal en Europees Belastingrecht en voorzitter van de sectie Belastingrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, uit. “De Europese Commissie heeft naar eigen zeggen het richtlijnvoorstel nog wel EU-proof gemaakt. Om te voldoen aan de EU-verdragsvrijheden gelden de pijler 2-regels ook voor puur binnenlands opererende groepsmaatschappijen en krijgen lidstaten die ontdekken dat zij onder het effectieve tarief van 15% zitten de mogelijkheid om lokaal bij te heffen tot aan het minimumbelastingtarief.”

Of die bijheffing voor de EU-verdragsvrijheden afdoende is, valt volgens De Wilde te bezien. “EU-rechtelijk is het nu in elk geval nog zo dat bedrijven, behalve in misbruiksituaties, in het licht van het vrij verkeer, voor hun investeringsbeslissingen gebruik moeten kunnen maken van tariefverschillen tussen lidstaten. Het met een bijheffing wegbelasten van die verschillen staat mogelijk haaks op deze EU-verdragsvrijheid, waarbij dan wel weer de kanttekening moet worden gemaakt dat het Europese Hof van Justitie bij richtlijnen wat coulanter lijkt. Uiteindelijk is het aan het Hof om daar een oordeel over te vellen.”

Technisch extreem ingewikkeld

Belangrijke doelstelling van pijler 2 is het tegengaan van belastingontwijking. Het minimumbelastingtarief moet ervoor zorgen dat multinationals waar ook ter wereld hun ‘fair share’ aan belasting betalen. Om dat te bewerkstelligen zijn extreem ingewikkelde regels opgesteld, met een afwijkende grondslagvaststelling, uitzonderingen en vergelijkingen om uiteindelijk met een formule te komen tot de ETR (effective tax rate). Als die effectieve belastingdruk lager is dan 15% mag een ander land bijheffen, met als startpunt het land van de moedermaatschappij. De Wilde spreekt van een belastingstelselstapeling. “Naast het VPB-stelsel en de commerciële winstbepalingsregels gaat een schaduw-winstbelastingstelsel draaien: het pijler 2-benchmarkvennootschapsbelastingstselsel.”

Als een land de Top-up Tax (Income Inclusion Rule), oftewel de bijheffing tot aan het minimumbelastingtarief, niet toepast ondanks dat het VPB-stelsel van een ander land niet tot een voldoende hoge belastingdruk leidt, is er nog een back-stop in de vorm van de Undertaxed Payments Rule (UTPR). De Wilde: “De UTPR is een vangnetmechanisme waarbij de bijheffing naar rato van aanwezige werknemersaantallen en de waarde van de materiële activa wordt uitgesmeerd over de landen waar de multinational operatief is. Dit vergt een complexe coördinatie.”

Naar elkaar kijken

Het bijheffingsregime leidt voor bedrijven mogelijk tot dubbele belasting, maar regels om dit te voorkomen zijn nog niet opgesteld. De Wilde wijst op het gevolg van zowel de Top-up Tax als de back-stop: “landen gaan niet alleen elkaars VPB-stelsels beoordelen maar ook elkaars bijheffingsreacties, want als het ene land niet of niet naar behoren bijheft, heb jij als ander land misschien wel recht op een deel van de heffingskoek.”

Tegengaan van belastingconcurrentie tussen landen

Pijler 2 heeft naast het tegengaan van belastingontwijking nog een onderliggende doelstelling die minder prominent in de spotlight staat. “We weten inmiddels dat pijler 2 naast het bestrijden van belastingontwijking ook belastingconcurrentie tussen de landen bestrijdt,” zegt De Wilde. “Tot niet zo heel lang geleden vonden we dat landen zelf mochten weten hoe zij de VPB-druk op hun binnenlandse winsten wensten vorm te geven. Tuurlijk wilden we belastingontwijking en oneerlijke concurrentie aanpakken, maar hoe om te gaan met reële investeringen was aan de landen zelf. Dat uitgangspunt is veranderd. Op een bepaald moment zijn we gaan vinden dat het concurreren van landen op investeringen via de winstbelasting ook moet worden aangepakt.”

“Het pijler 2-voorstel is hier het resultaat van,” aldus De Wilde. “Door pijler 2 wordt de winstbelasting mondiaal aan de ondergrens geharmoniseerd. Landen kunnen tot aan het effectieve bodemtarief van 15% met elkaar via de vennootschapsbelasting concurreren, maar daar stopt de ‘race to the bottom’. Of landen elkaar ook daadwerkelijk ‘to the bottom’ concurreren is een hypothese maar als die klopt zijn landen door de ondergrensharmonisatie straks niet meer autonoom als het gaat om het inzetten van je winstbelasting om met andere landen voorbij de ondergrens door te concurreren.”

“Of dat gewenst is,” vervolgt De Wilde, “is een politieke aangelegenheid, maar dat het pijler 2-plan van de OESO binnen Europa zo gemakkelijk is omarmd, vind ik bijzonder. “De ‘corporate tax statistics’ van de OESO laten zien dat de VPB-opbrengst als percentage van de totale belastingopbrengst en als percentage van het nationaal inkomen toeneemt bij de geteste landen over de laatste decennia. Dat maakt het wel ingewikkeld om nu mondiaal in te zetten op een ondergrens vanwege de ‘race to the bottom’, zonder daar een inhoudelijke discussie over te voeren.”

Van zacht naar hard

Met het Pijler 2-richtlijnvoorstel zet de Europese Commissie een concrete stap van een ‘zacht’ politiek akkoord met het OESO-plan voor een wereldwijd minimumbelastingtarief naar een ‘hard’ juridisch akkoord tot invoering hiervan. De Europese Commissie presenteert het richtlijnvoorstel als een min of meer voldongen feit gezien het politiek overeengekomen commitment in OESO-verband. Dat Europa hierdoor geen afwijkende standpunten meer kan innemen gaat wat ver vindt De Wilde. “Hoewel ik de politiek wel kan begrijpen is een politiek commitment nog geenszins een juridisch bindende overeenkomst zoals bijvoorbeeld een verdrag.”

Nu of nooit

Nu de stap van een politiek naar een juridisch akkoord steeds concreter wordt, verhardt in diverse landen de discussie over pijler 2. Als belangrijk voorbeeld noemt De Wilde de Verenigde Staten. “De Biden-regering wil de GILTI-wetgeving, een soepelere Amerikaanse variant van pijler 2, verscherpen om aan deze pijler te voldoen, maar dat blijkt een lastige exercitie. Diverse republikeinse leden van het Amerikaans parlement liggen dwars en zeggen dat de Biden-regering zich te snel heeft gebonden aan de OESO-belastinghervormingsplannen zonder een grondige analyse vooraf en afstemming met parlement en bedrijfsleven.”

Kijkend naar de ontwikkelingen binnen de Verenigde Staten, de berichtgeving dat diverse Afrikaanse landen zich beknot voelen door het bijheffingsregime en het feit dat we hard op weg zijn naar een juridisch akkoord met een implementatiedatum van 1 januari 2023 is er volgens De Wilde geen tijd meer te verspillen voor het voeren van een politiek debat op EU-niveau. Het is nu of nooit om als lidstaten gezamenlijk en afzonderlijk de discussie te voeren over de vraag of we als Europa de ondergrenswinstharmonisatie willen en zo ja, of het technisch zeer ingewikkelde pijler 2-systeem daarvoor de geijkte methode is.”

Bron: Redacteur Marit Muller