Niet-ontvankelijkheid. Het is een juridisch eindresultaat waar een verdachte in het strafrecht dolblij mee is als het Openbaar Ministerie dit in een vonnis om de oren krijgt. In het fiscale bestuursrecht ligt dat anders.
Een niet-ontvankelijk bezwaar of beroep betekent dat een belanghebbende geen inhoudelijk oordeel krijgt van de Belastingdienst of een rechter. Als een burger niet binnen zes weken bezwaar maakt of beroep instelt, is alle rechtsbescherming door deze niet-ontvankelijkverklaring vrijwel verdwenen. Dit terwijl de overheid in het fiscale bestuursrecht zelf nauwelijks aan wettelijke termijnen is gebonden. In financiële één-op-één geschillen dienen wettelijke bezwaartermijnen geen enkel doel. Ik pleit voor een nieuwe fiscale bezwaar- en beroepstermijn van minimaal zes maanden. Daarin sta ik niet alleen.
Hoe zit het ook alweer? De Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken bedraagt 1. Daarna is een bezwaar niet-ontvankelijk en volgt er geen inhoudelijke beoordeling door het bestuursorgaan, zoals de Belastingdienst. Bij de gratie van een inspecteur kan er nog wel een ambtshalve herbeoordeling volgen, maar tegen die uitkomst staan vrijwel geen rechtsmiddelen open 2. Je bent aan de grillen van een inspecteur overgeleverd. Tegen de niet-ontvankelijkverklaring als zodanig kan in beroep worden gegaan bij een rechtbank, maar de rechter zal alleen de juistheid van de niet-ontvankelijkheidverklaring toetsen, niet het inhoudelijke geschil.
Ook wanneer bij een rechtbank te laat beroep is ingesteld tegen een uitspraak op bezwaar van de Belastingdienst, volgt niet-ontvankelijkheid. De rechter zal het besluit van de inspecteur dan niet inhoudelijk toetsen. Bij ‘foutjes’, zoals het niet (tijdig) betalen van griffierecht of het ontbreken van een dagtekening kan een beroep door de rechtbank zelfs zonder zitting direct kennelijk niet-ontvankelijk worden verklaard 3. Daar staat alleen een zogenaamde verzetprocedure tegen open 4. Ook bij die procedure volgt geen inhoudelijke toetsing van het geschil.
Verschoonbaar en onhaalbaar?
Natuurlijk is er nog wel een escape. Een termijnoverschrijding kan ‘verschoonbaar’ zijn. Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft een niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest 5. De bewijslast ligt bij de burger en is in de praktijk een onmogelijke opgave.
Soms komen belastingplichtigen pas achter een besluit van de fiscus als de belastingdeurwaarder op de stoep staat. Hoe kan je aantonen dat een brief van de Belastingdienst nooit bij je is bezorgd? Word je geacht 24/7 een camera op je brievenbus te plaatsen? En hoe kan je aantonen dat een bezwaarschrift wel degelijk tijdig op de post is gedaan, maar blijkbaar nooit bij de Belastingdienst is aangekomen? Sommige burgers zijn de Nederlandse taal niet machtig of functioneel analfabeet, met alle gevolgen van dien. Zelfredzaamheid van burgers is in het bestuursrecht leidend, terwijl we door de toeslagenaffaire inmiddels weten dat de praktijk niet zo werkt.
Van openbare orde, of niet?
Het tij lijkt sinds deze zomer te keren. Voorheen toetste een rechter zelfstandig (ambtshalve) de tijdigheid van bezwaar- en beroep en daarmee de ontvankelijkheid. Die ontvankelijkheid was van ‘openbare orde’, ook als partijen daar zelf geen punt van maakten en het liever over de inhoud wilden hebben. In de bestuursrechtspraak is recent een ontwikkeling gaande om obstakels van onnodig formalisme te verwijderen. Alle hoogste bestuursrechters zijn onlangs teruggekomen van hun vaste rechtspraak 6. Ze zijn gezamenlijk omgegaan. Deze hoogste rechtscolleges hebben - in verschillende bewoordingen - geoordeeld dat de wettelijke bepalingen over de tijdigheid van het instellen van een rechtsmiddel wel dwingend van aard zijn, maar niet meer van openbare orde 7.
Simpel gezegd: als een burger en een bestuursorgaan zelf geen probleem maken van het overschrijden van de bezwaar- en beroepstermijn dan doet de rechter dat ook niet 8. Dit past in de huidige maatschappelijke context waarin rechtsbescherming en het burgerperspectief meer op de voorgrond komen te staan.
Rechtszekerheid… voor wie?
De ratio van de bezwaartermijnen en niet-ontvankelijkheid is gelegen in de rechtszekerheid. Maar voor wie? Bij het verlenen van een kap- of bouwvergunning kan een aanvrager niet eeuwig wachten op bezwaren van omwonenden, het moet een keer klaar zijn. Bij zuiver financiële geschillen zijn er echter geen derden-belanghebbenden met afzonderlijke eigen belangen. Het betreft vrijwel altijd een één-op-één geschil tussen een bestuursorgaan zoals de Belastingdienst en de geadresseerde van het besluit, een individuele burger of ondernemer. Daar hebben derden niets mee te maken. De harde bezwaartermijn en ontvankelijkheidsleer dienen in dergelijke financiële zaken geen enkel doel. Ook in beroep bij de rechtbank zijn er in belastingzaken vrijwel nooit derde-belanghebbenden betrokken 9.
Twee partijengeschil? Bezwaar binnen zes maanden (of vijf jaar)
Prof. mr. dr. Scheltema was begin jaren ‘90 de geestelijk vader van de huidige Algemene wet bestuursrecht 10. Recent sprak hij in Nieuwsuur wijze woorden over deze problematiek 11. De bezwaartermijn van zes weken was destijds een compromis ten behoeve van de uniformiteit, waar niemand gelukkig mee was. Er is volgens Scheltema geen goed argument te bedenken om in financiële geschillen waar geen derden bij betrokken zijn, zo’n korte termijn te hanteren. Zijn voorstel is om bij twee-partijenschillen een termijn van zes maanden te hanteren. Naar zijn idee mag die termijn zelfs nog langer. Er is volgens Scheltema geen enkele reden om in financiële geschillen de bezwaartermijn zo kort te houden.
Ik sluit me graag aan bij dit pleidooi. In de Algemene wet inzake Rijksbelastingen kan in hoofdstuk V (bezwaar en beroep) prima een artikel als lex specialis worden opgenomen, waarin in afwijking van artikel 6:7 Awb een aparte fiscale bezwaar- en beroepstermijn wordt gehanteerd.
Momenteel heeft de Belastingdienst voor de omzetbelasting een naheffingstermijn van vijf (kalender)jaren, terwijl een ondernemer binnen zes weken bezwaar moet maken tegen een eigen voldoening op aangifte 12. Voor de omzetbelasting zou een algemene bezwaartermijn van vijf jaren redelijk zijn, daarmee hebben we een level playing field, een coherent systeem van rechtsbescherming en krijgen de Belastingdienst en de burger dezelfde rechtszekerheid. De wetgever is aan zet!
---------------------------------------
1 Artikel 6:7 Awb.
2 Een uitzondering is art. 9.6 Wet IB 2001, een afgewezen verzoek om ambtshalve vermindering is een voor bezwaar vatbare beschikking.
3 Artikel 8:54 lid 1 sub b Awb.
4 Artikel 8:55 Awb.
5 Artikel 6:11 Awb.
6 De Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Belastingkamer van de Hoge Raad.
7 CRvB 9 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1500, JB 2021/150 (uitspraak van een gemengde kamer bestaande uit de presidenten van de CRvB en het CBb en de vz. ABRvS). Gevolg door de Belastingkamer van de Hoge Raad 16 juli 2021, ECLI:NL:HR:2021:1153.
8 De koerswijziging van de hoogste bestuursrechters kent een lange voorgeschiedenis. Al in 2002 schreef Van Leijenhorst: “(…) In de verhouding van de burger met zijn overheden van nu is er niets op tegen dat een bestuursorgaan van beroep op overschrijding van een termijn afstand doet of die termijn verlengt. Integendeel, zo een flexibele opstelling is precies wat in het maatschappelijk verkeer van een bestuursorgaan wordt verlangd. Een wetswijziging is er niet voor nodig. Het volstaat dat de bestuursrechter het bestaande recht op een eigentijdse manier uitlegt en toepast”.
9 De enige uitzondering in belastingzaken is de Staat der Nederlanden als derde-belanghebbende, wanneer het gaat om een immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de rechtspraak (als onderdeel van het Ministerie van Justitie). De Staat is daar een derde-belanghebbende, die een vergoeding moet betalen en zich daarover uit mag laten. Omdat de Staat nagenoeg altijd minder dan € 5.000 hoeft te vergoeden, hoeft het bevoegd gezag van de Staat echter niet in de gelegenheid te worden gesteld om hierop als derde in belastingprocedures verweer te voeren. Zie Staatscourant 2014, nr. 20210 en Staatscourant 2017, nr. 62751.
10 Deskundige op het gebied van het staats- en administratiefrecht en het bestuursrecht, staatssecretaris van Justitie in het kabinet-Van Agt II en het kabinet-Van Agt III. Voordien hoogleraar in Groningen en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Van laatstgenoemde instelling was hij van 1998 tot 2004 voorzitter.
11 https://www.npostart.nl/nieuwsuur/29-11-2021/VPWON_1324408 , item start op 31:25.
12 Artikel 20 AWR.
Informatiesoort: Column
Rubriek: Fiscaal bestuurs(proces)recht
