Ik moest onmiddellijk aan die reclamespot denken bij het lezen van kennisgroepstandpunt KG:206:2024:2. In dat standpunt wordt de formeelrechtelijke vraag beantwoord of een kennisgroepstandpunt kwalificeert als nieuw beleid zoals bedoeld in § 23, achtste lid, onderdeel b, Besluit Fiscaal Bestuursrecht (BFB) en artikel 45aa, onderdeel c, Uitvoeringsregeling inkomstenbelasting 2001 (URIB 2001). Het antwoord op die vraag luidt simpelweg ‘ja’, gevolgd door een motivering van niet minder dan 2.551 woorden. Zo lang mag een column van mij niet eens zijn!

Waar gaat het om?

In artikel 65 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) is een bepaling opgenomen op grond waarvan een inspecteur een belastingaanslag mag verminderen, ook al is de bezwaartermijn verstreken. Dat heet een ambtshalve vermindering. Die regel is verder uitgewerkt in § 23 BFB, in samenhang met artikel 45aa URIB 2001. Die bepalingen bevatten een opsomming van alle gevallen waarin de inspecteur een onjuiste belastingaanslag inkomstenbelasting ambtshalve mag verminderen.

Zo is daarin bepaald dat een inspecteur een belastingaanslag niet ambtshalve vermindert als de onjuistheid van de aanslag voortvloeit uit beleidsregels van de Minister van Financiën die eerst zijn uitgevaardigd nadat die belastingaanslag onherroepelijk vast is komen te staan. Kortom, geen ambtshalve vermindering als sprake is van nieuw beleid.

De status van een besluit en van een kennisgroepstandpunt

Een besluit wordt uitgevaardigd door de staatssecretaris van Financiën, lid van ons kabinet. Zo’n besluit wordt gepubliceerd in de Staatscourant. Zo is de laatste wijziging van het BFB gepubliceerd in Stcrt 2023, 31898.

De status van een kennisgroepstandpunt is wat diffuus. In antwoorden op Kamervragen van Nijboer aan de staatssecretaris van Financiën (Aanhangsel van de Handelingen van de Tweede Kamer in het vergaderjaar 2022-2023, nr. 459) is hierover het volgende gezegd: “De kennisgroep neemt na een uitgebreide analyse een standpunt in. De inspecteur is gehouden dit kennisgroepstandpunt toe te passen in het voorliggende geval en in gelijke gevallen. Daarmee hebben kennisgroepstandpunten dezelfde betekenis als formeel vastgesteld, dat wil zeggen bij beleidsbesluit vastgesteld, beleid. Kennisgroepstandpunten hebben veelal betrekking op concrete gevallen en lenen zich daardoor niet zonder meer voor een generieke toepassing.”

Kennisgroepstandpunten zijn algemene regels die de Belastingdienst stelt voor de uitoefening van zijn taken richting belastingplichtigen. Een grondslag in een formele wet is er niet. Daardoor hebben ze in beginsel alleen een interne werking binnen de Belastingdienst zelf. Het zijn geen algemeen verbindende voorschriften, maar belastingplichtigen kunnen zich op grond van het vertrouwensbeginsel bij de rechter wel beroepen op die standpunten als het ze goed uitkomt. Kennisgroepstandpunten worden gepubliceerd op een aparte website: https://kennisgroepen.belastingdienst.nl/

Het nut van kennisgroepstandpunten

Kennisgroepstandpunten zijn zonder meer nuttig. Alleen al omdat ze bijdragen aan eenheid van beleid en uitvoering van de wet- en regelgeving door de Belastingdienst. Je weet enerzijds waar je als belastingplichtige in een bepaalde situatie aan toe bent. Dat leidt anderzijds weer tot starheid bij de inspecteurs, ze mogen niet van dat beleid afwijken. Maar goed, dat is inherent aan eenheid van beleid. Ik ben er blij mee.

Toch wil ik hier een kritische noot over uiten. Het aantal standpunten is inmiddels enorm. Ik tel er op dit moment (8 november 2024) niet minder dan 774. Als u deze column leest, zijn het er ongetwijfeld weer meer. Daardoor dreigt het aantal bomen weer zo groot te worden, dat je het bos niet meer ziet. Een van mijn favoriete onderwerpen is de BOR in de successiewetgeving. Over de BOR binnen de belastingsoorten erfbelasting en schenkbelasting zijn alleen al 28 standpunten ingenomen… Daarvan is overigens inmiddels al weer een aantal ingetrokken omdat ze strijdig waren met standpunten over vergelijkbare onderwerpen van andere kennisgroepen.

Mijn oproep is daarom om toch zoveel mogelijk standpunten van kennisgroepen te laten promoveren tot onderdelen van beleidsbesluiten. Zo kennen we voor de BOR het Besluit Bedrijfsopvolgingsregelingen uit 2013, laatst gewijzigd op 18 maart jongstleden. Het zou fijn zijn om toch zoveel mogelijk zaken te regelen in dat besluit in plaats van in publicaties van kennisgroepstandpunten, vooral vanwege de eenduidigheid in beleidsvorming en de toegankelijkheid ervan.

Terug naar het standpunt KG:206:2024:2

Het standpunt van de Kennisgroep formeel recht opgenomen in KG:206:2024:2 is opmerkelijk. De crux is dat een gepubliceerd standpunt van een kennisgroep geen reden mag vormen voor een inspecteur om een aanslag ambtshalve te corrigeren. Want nieuw beleid is geen reden zijn om een aanslag ambtshalve te herzien. Naar mijn mening is dat een bijzonder standpunt.
Een besluit kan een goedkeuring bevatten, namelijk een toezegging van de staatssecretaris van Financiën dat je ondanks een wat strengere wettelijke bepaling toch een soepele behandeling krijgt. De staatssecretaris als lid van het kabinet heeft die bevoegdheid ook, hij mag eveneens algemeen verbindende voorschriften uitvaardigen.

Dan is de gedachte van artikel 45aa URIB 2001 dat als je als een staatssecretaris een goedkeuring in een besluit verleent, die goedkeuring er niet toe mag leiden dat een belastingplichtige daar met terugwerkende kracht een beroep op kan doen door oude aanslagen te laten openbreken. Als een aanslag over 2022 onherroepelijk vaststaat en er wordt vandaag ergens in 2024 een besluit met een goedkeuring uitgevaardigd, krijg je niet alsnog over 2022 belastinggeld terug. Dat heeft te maken met rechtszekerheid: afgewerkt is afgewerkt. Je moet niet op alles terug moeten kunnen komen.

Maar van een toezegging kan in een kennisgroepstandpunt nooit sprake zijn. Dat is geen algemeen verbindend voorschrift. Een kennisgroepstandpunt is niks meer dan de interpretatie van wet- en regelgeving door de Belastingdienst in concrete gevallen. Een kennisgroepstandpunt kan en mag geen toezeggingen bevatten, waardoor je achteraf bezien wellicht te veel belasting hebt betaald. Het is daarom naar mijn mening sowieso niet relevant om te bepalen dat een nieuw kennisgroepstandpunt geen reden is om een aanslag met terugwerkende kracht open te breken.

Maar afgezien daarvan, als je dat al wettelijk zou willen verankeren, dan moet dat worden opgenomen in het BFB zelf. Hier moet de staatssecretaris van Financiën, de baas van de Belastingdienst en dus ook van de kennisgroepen, via een aanpassing van artikel 45aa URIB 2001 zelf bepalen dat een inspecteur een belastingaanslag niet ambtshalve vermindert als de onjuistheid van de belastingaanslag voortvloeit uit publicatie van een Kennisgroepstandpunt. Dat is niet aan de adviseur van WC-eend om te zeggen, ook al draagt hij een witte jas en gebruikt hij in zijn beschouwing 2.551 woorden.